Niekompletny wniosek o pobyt czasowy też wszczyna postępowanie

To jest ważna wiadomość dla urzędów, które próbują uniknąć odpowiedzialności za przewlekłość, i jeszcze ważniejsza dla cudzoziemców, którzy latami czekają na decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy wszczyna postępowanie także wtedy, gdy wniosek ma braki formalne. Od tego dnia wojewoda ma obowiązek działać — a milczenie przez kilkanaście miesięcy jest bezczynnością, nawet jeśli wniosek nie był kompletny. Sąd odniósł się przy tym do najczęstszej linii obrony urzędów: zawieszenia biegu terminów z art. 100d specustawy ukraińskiej.

1. Sprawa: wniosek z listopada 2024 r. i półtora roku ciszy

Cudzoziemiec złożył u Wojewody Podlaskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 15 listopada 2024 r. Przez kolejne miesiące organ nie podjął w sprawie żadnej czynności — nie wezwał do uzupełnienia braków, nie wyznaczył terminu, nie wydał rozstrzygnięcia. 7 kwietnia 2025 r. wpłynęło ponaglenie, a 15 kwietnia 2025 r. — skarga na bezczynność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 listopada 2025 r. (II SAB/Bk 44/25) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja udzielająca zezwolenia zapadła dopiero 17 kwietnia 2026 r. — czyli po skardze i po wyroku. Między złożeniem wniosku a decyzją upłynęło niespełna półtora roku, w czasie którego akta sprawy nie odnotowały ani jednej czynności organu.

2. Wniosek z brakami też wszczyna postępowanie

Punkt wyjścia jest w Kodeksie postępowania administracyjnego: datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 k.p.a.; tekst jednolity: Dz.U. 2025 poz. 1691). Skutek wszczęcia wywołuje również podanie, które nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa — chyba że wniósł je ktoś, kto nie jest stroną, albo z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie wszcząć się nie da (art. 61a § 1 k.p.a.). Tak samo odczytała to uchwała siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, na którą sąd powołał się w tej sprawie.

Konsekwencja jest prosta i niewygodna dla organów: wezwanie do usunięcia braków formalnych (art. 64 § 2 k.p.a.) jest czynnością podejmowaną w już wszczętym postępowaniu, a nie warunkiem jego wszczęcia. Z dniem uzupełnienia braków postępowanie się nie zaczyna — zaczyna się bieg szczególnego terminu na wydanie decyzji.

3. Art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie przesuwa wszczęcia

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. 2025 poz. 1079) decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 — czyli m.in. od złożenia wniosku wolnego od braków formalnych albo od ich uzupełnienia, względnie od przedłożenia dokumentów lub bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę.

To przepis szczególny w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. — ale reguluje wyłącznie termin załatwienia sprawy, a nie datę wszczęcia postępowania. W okresie od złożenia wniosku do wystąpienia zdarzeń z art. 112a ust. 2 organ nie jest zwolniony z obowiązku działania: to właśnie wtedy powinien sprawdzić poprawność formalną wniosku i wezwać cudzoziemca do usunięcia braków, w terminie ogólnym z art. 35 k.p.a. Bezczynność w tym oknie jest bezczynnością jak każda inna.

4. Zawieszenie terminów z art. 100d — gdzie sąd postawił granicę

Art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy (t.j. Dz.U. 2025 poz. 337) wstrzymały — od 15 kwietnia 2022 r. — bieg terminów na załatwienie m.in. spraw o zezwolenie na pobyt czasowy. Są to rozwiązania generalne: dotyczą wszystkich cudzoziemców, niezależnie od obywatelstwa i od tego, czy ich pobyt w Polsce wiąże się z wojną w Ukrainie.

Sąd przyjął jednak, że ponad dwuletni okres od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. był wystarczający, aby państwo zorganizowało terminową obsługę wniosków pobytowych. Nadzwyczajne okoliczności kryzysu migracyjnego nie mogły więc uzasadniać kolejnego przedłużenia zawieszenia. Dlatego WSA w Białymstoku odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (Dz.U. 2024 poz. 854) w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminów z art. 100d — jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. NSA podzielił kierunek tej oceny: skoro wniosek złożono 15 listopada 2024 r., art. 100d w tej sprawie w ogóle nie miał zastosowania, bo od 1 lipca 2024 r. nie może być stosowany.

5. Rażące naruszenie prawa: NSA zmienił kwalifikację

Co do samej bezczynności NSA utrzymał wyrok. Zmienił natomiast jej kwalifikację. Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma charakter rażący — ocena należy do składu orzekającego i opiera się na całokształcie okoliczności sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące jest z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu, a sąd bierze pod uwagę również okoliczności „usprawiedliwiające" zwłokę.

W tej sprawie NSA uznał, że zwłoka wynikała w znacznym stopniu z pozostawania organu w przekonaniu o skuteczności kolejnych przedłużeń art. 100d. Na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. uchylił punkt 2 wyroku WSA i stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pozostałej części skargę kasacyjną oddalił.

6. Co to znaczy dla Ciebie

Jeżeli czekasz na decyzję w sprawie pobytu czasowego:

• datą wszczęcia Twojego postępowania jest dzień, w którym wniosek wpłynął do wojewody — nie dzień uzupełnienia braków,
• brak wezwania do uzupełnienia wniosku nie usprawiedliwia milczenia urzędu; kontrola formalna wniosku powinna nastąpić w terminie ogólnym z art. 35 k.p.a.,
• termin 60 dni z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach liczy się dopiero od zdarzeń z ust. 2, ale jego nierozpoczęcie nie oznacza, że organ nie ma nic do zrobienia,
• ścieżka pozostaje dwuetapowa: najpierw ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem wojewody (art. 37 k.p.a.), potem skarga na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego,
• pilnuj dowodów: data wpływu wniosku, potwierdzenie złożenia w MOS, korespondencja z urzędu i jej brak — to one budują skargę.

Jeżeli reprezentujesz pracodawcę, ten sam mechanizm działa przy zezwoleniu jednolitym na pobyt i pracę: stroną postępowania jest cudzoziemiec, ale to firma ponosi skutki przeciągającej się procedury.