Suspension de l’aide à un étranger (art. 95 de la loi sur l’aide sociale)

Un étranger bénéficiant de la protection subsidiaire peut recevoir une aide à l’intégration financée par l’État. Mais cette aide n’est pas inconditionnelle : la loi sur l’aide sociale prévoit des situations dans lesquelles l’administration doit la suspendre ou la refuser. L’un de ces motifs est une condamnation définitive pour une infraction intentionnelle. À partir de l’arrêt du Tribunal administratif de voïvodie de Varsovie du 5 août 2010 (réf. V SA/Wa 934/10), nous expliquons comment fonctionne l’article 95 de la loi sur l’aide sociale, quand le refus constitue une obligation de l’administration et non une décision discrétionnaire, et quel risque découle d’un casier judiciaire antérieur.

1. Les faits de l’affaire

Un étranger (A. B.), avec son épouse et leurs quatre enfants mineurs, a obtenu la protection subsidiaire sur le territoire polonais par une décision du Chef de l’Office des étrangers de janvier 2009. Cela permettait à la famille d’adhérer à un Programme individuel d’intégration (IPI). Le premier programme, établi par le Centre municipal d’aide sociale, couvrait 12 mois (de mars 2009 à février 2010) ; dans ce cadre, la famille recevait notamment une allocation de subsistance, des fonds pour l’apprentissage du polonais et des cotisations d’assurance maladie.

Après un changement de domicile (août 2009), la famille a signé un nouveau programme — une continuation — établi par le Centre de district d’aide à la famille. Ce programme n’a toutefois pas été mis en œuvre. Le starosta, agissant par l’intermédiaire du directeur de ce centre, a refusé l’aide financière par une décision d’octobre 2009. Motif : le Casier judiciaire national indiquait que l’étranger avait été condamné par un jugement définitif du tribunal d’arrondissement (définitif en septembre 2008) pour une infraction intentionnelle — le franchissement illégal de la frontière polonaise, visé à l’art. 264 § 2 du Code pénal.

2. Moyens du recours — quelles violations étaient invoquées

La Commission de recours de l’administration locale a maintenu la décision de refus, en invoquant le motif prévu à l’art. 95, al. 4, pt 2 de la loi sur l’aide sociale (condamnation définitive pour une infraction intentionnelle). L’étranger a contesté cette décision devant le tribunal administratif, en invoquant :

• une violation de l’art. 95, al. 4, pt 2 de la loi sur l’aide sociale par une interprétation erronée — selon lui, une infraction commise avant l’adhésion au programme ne devrait pas anéantir le droit à l’aide ;
• le rattachement de ce motif à la clôture de la procédure pénale visée à l’art. 95, al. 1, pt 5 de la loi sur l’aide sociale — le requérant soutenait que seule cette disposition fixe la base d’appréciation appropriée ;
• une violation des art. 6 et 7 du Code de procédure administrative (principe de légalité et principe de vérité objective).

Un participant à la procédure (une organisation sociale admise à l’affaire) a en outre soutenu que les dispositions relatives au refus de la prestation ne devraient concerner que la durée du programme (12 mois) et que le franchissement illégal de la frontière ne porte pas atteinte à l’ordre public au point de priver automatiquement l’étranger de toute chance d’intégration. Le risque de marginalisation et d’exclusion des étrangers laissés en dehors du programme a également été souligné.

3. L’arrêt du tribunal et sa motivation

Le Tribunal administratif de voïvodie de Varsovie a rejeté le recours (fondement : art. 151 de la loi — Droit de la procédure devant les juridictions administratives). Le tribunal a jugé correctes les décisions des deux instances. Points clés de la motivation :

Le seul fait de la condamnation constitue un motif suffisant et autonome de refus. Selon le tribunal, il résulte sans ambiguïté de l’art. 95, al. 4, pt 2 de la loi sur l’aide sociale que le motif du refus est le seul fait de la condamnation définitive de l’étranger pour une infraction intentionnelle — quelle qu’en soit la date de commission. La circonstance que l’acte ait été commis avant l’adhésion au programme est sans incidence sur les conditions légales.

Le refus n’est pas une décision discrétionnaire. Le tribunal a souligné qu’une fois les conditions de l’art. 95, al. 4 de la loi sur l’aide sociale réunies, le refus de l’aide constitue une obligation de l’administration et non le résultat d’un pouvoir discrétionnaire. L’administration ne pondère pas ici les circonstances — elle constate seulement si la condition est remplie.

Distinction entre l’al. 1, pt 5 et l’al. 4, pt 2. Le tribunal a écarté l’argument selon lequel la disposition devrait être lue conjointement avec l’art. 95, al. 1, pt 5 de la loi sur l’aide sociale. Cette dernière vise la suspension de l’aide lorsqu’une procédure pénale est engagée contre l’étranger pendant sa participation au programme — jusqu’à la clôture définitive de l’affaire. Il s’agit d’une situation de fait différente d’une condamnation devenue définitive avant l’adhésion au programme.

L’art. 91, al. 11 n’est pas le seul motif de refus. Le tribunal n’a pas admis que le seul motif de refus puisse être la condition relative au conjoint d’un citoyen polonais (art. 91, al. 11 de la loi sur l’aide sociale). Les motifs de refus sont définis notamment à l’art. 95, al. 4, pts 1 à 3, ainsi qu’à l’al. 3 de cet article.

Aucune violation procédurale démontrée. Le tribunal a jugé non fondé le grief de violation des art. 6 et 7 du Code de procédure administrative — le requérant n’a pas démontré en quoi consistaient concrètement ces violations, et le tribunal n’en a lui-même constaté aucune.

4. Interprétations possibles et évaluation du risque

L’arrêt met en évidence la tension entre deux lignes d’interprétation qu’il convient d’examiner en pratique :

Interprétation littérale (retenue par le tribunal). Dès lors que la disposition évoque une « condamnation définitive pour une infraction commise intentionnellement » sans fixer de cadre temporel, toute condamnation de ce type — quelle que soit la date des faits — déclenche l’obligation de refus. C’est l’interprétation la plus sûre du point de vue de la prévisibilité de la décision administrative.

Interprétation téléologique (soutenue par le requérant et l’organisation sociale). Le but du programme est l’intégration ; les dispositions relatives au refus devraient donc être rattachées à la durée du programme et au comportement de l’étranger pendant celui-ci, et non à des actes antérieurs. Cette ligne — malgré les arguments tirés du risque d’exclusion — n’a pas été retenue en l’espèce.

Pistes d’action à envisager dans une situation similaire :

• vérifier le statut de la condamnation — le jugement est-il définitif et la condamnation a-t-elle été effacée (l’effacement supprime la qualité de « personne condamnée », ce qui peut compter pour l’appréciation de la condition) ;
• déterminer si l’acte constitue réellement une infraction intentionnelle et si sa qualification au Casier judiciaire national est correcte ;
• envisager des voies de recours dans la procédure pénale (p. ex. réouverture, grâce) lorsqu’il existe des motifs — en tant que voie influant indirectement sur la condition d’octroi de l’aide ;
• analyser d’autres formes de soutien social, indépendantes du programme d’intégration, auxquelles l’étranger pourrait avoir droit.