Приостановление помощи иностранцу (ст. 95 Закона о социальной помощи)

Иностранец, имеющий дополнительную защиту, может пользоваться интеграционной помощью, финансируемой государством. Но эта помощь не безусловна — Закон о социальной помощи предусматривает ситуации, в которых орган обязан её приостановить или отказать в ней. Одним из таких оснований является вступивший в законную силу приговор за умышленное преступление. На фоне решения Воеводского административного суда в Варшаве от 5 августа 2010 г. (дело V SA/Wa 934/10) объясняем, как действует ст. 95 Закона о социальной помощи, когда отказ является обязанностью органа, а не его свободным решением, и какой риск связан с прежней судимостью.

1. Фактические обстоятельства дела

Иностранец (A. B.) вместе с женой и четырьмя несовершеннолетними детьми получил на территории Польши дополнительную защиту — решением Главы Управления по делам иностранцев от января 2009 г. Это давало семье право присоединиться к Индивидуальной программе интеграции (IPI). Первая программа, составленная Городским центром социальной помощи, охватывала 12 месяцев (с марта 2009 г. по февраль 2010 г.); в её рамках семья получала, в частности, пособие на содержание, средства на изучение польского языка и взносы на медицинское страхование.

После смены места жительства (август 2009 г.) семья подписала очередную программу — продолжение — составленную Повятовым центром помощи семье. Однако эта программа не была реализована. Староста, действуя через Директора этого центра, решением от октября 2009 г. отказал в предоставлении финансовой помощи. Причина: из Национального реестра судимостей следовало, что иностранец был осуждён приговором районного суда, вступившим в законную силу в сентябре 2008 г., за умышленное преступление — незаконное пересечение границы Республики Польша по ст. 264 § 2 Уголовного кодекса.

2. Доводы жалобы — какие нарушения заявлялись

Самоуправленческая апелляционная коллегия оставила отказное решение в силе, сославшись на основание из ст. 95 ч. 4 п. 2 Закона о социальной помощи (осуждение вступившим в силу приговором за умышленное преступление). Иностранец обжаловал это решение в административный суд, ссылаясь на:

• нарушение ст. 95 ч. 4 п. 2 Закона о социальной помощи вследствие ошибочного толкования — по его мнению, преступление, совершённое до присоединения к программе, не должно перечёркивать право на помощь;
• связывание этого основания с окончанием уголовного производства, о котором идёт речь в ст. 95 ч. 1 п. 5 Закона о социальной помощи — заявитель утверждал, что именно эта норма определяет надлежащее основание оценки;
• нарушение ст. 6 и ст. 7 Кодекса административного производства (принцип законности и принцип объективной истины).

Участник производства (общественная организация, допущенная к делу) дополнительно доказывал, что нормы об отказе в выплате должны касаться исключительно периода действия программы (12 месяцев), а незаконное пересечение границы не нарушает общественный порядок настолько, чтобы автоматически лишать иностранца шанса на интеграцию. Указывалось также на риск маргинализации и исключения иностранцев, оставленных вне программы.

3. Решение суда и его обоснование

Воеводский административный суд в Варшаве отклонил жалобу (основание: ст. 151 Закона — Право о производстве в административных судах). Суд признал решения органов обеих инстанций правильными. Ключевые тезисы обоснования:

Сам факт осуждения является достаточным и самостоятельным основанием для отказа. По мнению Суда, из содержания ст. 95 ч. 4 п. 2 Закона о социальной помощи однозначно следует, что основанием отказа является сам факт осуждения иностранца вступившим в силу приговором за умышленное преступление — независимо от того, когда оно было совершено. Обстоятельство, что деяние совершено ещё до присоединения к программе, не имеет значения для законодательных оснований.

Отказ не является дискреционным решением. Суд подчеркнул, что при наличии оснований из ст. 95 ч. 4 Закона о социальной помощи отказ в предоставлении помощи является обязанностью органа, а не следствием свободного усмотрения. Орган здесь не взвешивает обстоятельства — он лишь устанавливает, наступило ли основание.

Разграничение ч. 1 п. 5 и ч. 4 п. 2. Суд отклонил довод, что норму следует читать вместе со ст. 95 ч. 1 п. 5 Закона о социальной помощи. Последняя касается приостановления помощи в случае возбуждения против иностранца уголовного производства во время участия в программе — до окончательного завершения дела. Это иная фактическая ситуация, чем осуждение, вступившее в силу ещё до присоединения к программе.

Ст. 91 ч. 11 не является единственным основанием отказа. Суд не согласился, что единственной причиной отказа может быть основание, касающееся супруга гражданина Польши (ст. 91 ч. 11 Закона о социальной помощи). Причины отказа определяет, в частности, ст. 95 ч. 4 п. 1–3, а также ч. 3 этой статьи.

Процессуальные нарушения не доказаны. Довод о нарушении ст. 6 и 7 КАП Суд признал необоснованным — заявитель не показал, в чём конкретно должны были состоять нарушения, а сам Суд их не установил.

4. Возможные толкования и оценка риска

Решение показывает напряжение между двумя линиями толкования, которые на практике стоит рассмотреть:

Буквальное толкование (принятое Судом). Поскольку норма говорит об «осуждении вступившим в силу приговором за умышленно совершённое преступление» без указания временных рамок, каждое такое осуждение — независимо от даты деяния — запускает обязанность отказа. Это наиболее безопасное толкование с точки зрения предсказуемости решения органа.

Целевое толкование (выдвинутое заявителем и общественной организацией). Целью программы является интеграция; следовательно, нормы об отказе следует связывать с периодом действия программы и поведением иностранца в это время, а не с деяниями до программы. Эта линия — несмотря на доводы о риске исключения — в этом деле не была учтена.

Пути действий, которые стоит рассмотреть в подобной ситуации:

• проверка состояния судимости — вступил ли приговор в законную силу и не произошло ли погашение судимости (погашение устраняет последствие «лица, имеющего судимость», что может иметь значение для оценки основания);
• установление, действительно ли деяние является умышленным преступлением и правильна ли квалификация в Национальном реестре судимостей;
• рассмотрение средств в уголовном производстве (напр., возобновление производства, помилование) там, где для этого есть основания — как пути, косвенно влияющего на основание для помощи;
• анализ иных, независимых от IPI форм социальной поддержки, на которые иностранец может иметь право.